日前，国务院办公厅印发《关于有效发挥政府性融资担保基金作用切实支持小微企业和“三农”发展的指导意见》（以下简称《意见》），针对当前我国融资担保行业存在的业务聚焦不够、担保能力不强、银担合作不畅等问题，明确了相关举措。

　　值得注意的是，《意见》明确提出，政府性融资担保、再担保机构“不得为政府债券发行提供担保，不得为政府融资平台融资提供增信”，同时强调，“各级政府性融资担保、再担保机构要坚守支小支农融资担保主业，主动剥离政府债券发行和政府融资平台融资担保业务”。

　　《意见》在强调支农支小的同时，也强调进一步规范地方政府性融资担保机构的发展，这对地方政府融资特别是城投债将产生怎样的影响？

　　遏止违规债务滋生

　　过去几年，一些地方政府违法违规举债融资问题仍时有发生，部分金融机构对融资平台公司等国有企业提供融资时仍要求地方政府提供担保承诺。这一行为违反了现行法律法规和制度规定，扰乱了市场秩序，积聚了财政金融风险。

　　对此，2017年4月，财政部、国家发展改革委、人民银行等六部门印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》强调，地方政府举债必须按照预算法有关规定，一律采取发行地方政府债券方式；除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

　　从政府性融资担保体系看，在规范地方政府融资的同时，相关政策也在鼓励地方构建市场化运作的融资担保体系，允许地方政府结合财力实际状况设立或参股担保公司，鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务。其中需要值得关注的是，“地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任”。

　　本次发布的《意见》强调，政府性融资担保、再担保机构“不得为政府债券发行提供担保，不得为政府融资平台融资提供增信”，要“主动剥离政府债券发行和政府融资平台融资担保业务”。这一要求，将会对哪些融资担保机构产生影响？

　　国盛证券分析师刘郁表示，《意见》对政府性融资担保、再担保机构未有明确定义，但结合政策性担保公司定义——政策性担保公司是指由政府出资、不以营利为目的、具有特定的服务对象、为实现政府政策性目标而设立的担保公司，建议将股东能够追溯至政府、财政局（厅）、国资委出资的担保公司归类为政府性融资担保、再担保机构。招商证券分析师李豫泽认为，只要存在政府新设、控股和参股的任何一种形式，都可以认定为政府性融资担保机构。

　　国泰君安分析师覃汉认为，地方融资担保机构面临“政策性”和“市场化”两方向分化。覃汉预计，全国性担保公司、省级唯一或政策性担保机构、地方政府或国资委直接控制的重要担保机构等，将回归政策性定位，并获得更多财政资金注入和政策扶持。而以市场化业务为主的其他地方担保机构，未来资金实力的提升将主要来自大股东的资本注入。

　　“《意见》遵循开正门、堵偏门之意，在驰援民企融资的同时，遏止违规债务滋生。尽管文中尚有不明确的地方，诸如是否采取新老划断，或者如何界定城投平台等，但纠偏城投担保态度坚决。”李豫泽分析，就目前担保现状推演来看，政府性融资担保新增城投债业务可能停滞，存量担保到期后，无法新增同一主体其他债项担保。因此，对于部分弱资质中小城投平台而言，今后难以通过担保手段，提升债项等级。

　　对城投债整体影响不大

　　有统计显示，在Wind统计口径下的10710只城投债中，有担保的达1753只，其中担保公司担保的为1092只，占全部城投债的一成左右。从地域看，地级市、县及县级市占比较高，江苏、湖南、安徽、湖北、四川等区域分布居前。其中，重庆三峡融资担保、江苏信用再担保、重庆兴农融资担保、安徽信用担保、重庆进出口信用融资担保、瀚华融资对城投债的担保排名靠前。

　　“政府性担保城投债具有几个特点，发行时主体评级以AA、AA-评级为主；政府性担保城投债以区县级平台城投债为主，区县级平台债券余额占比为77.78%，债券数量占比为78.27%。”刘郁表示，《意见》将主要产生两方面影响：第一，依赖担保的弱资质平台难发债，AA、AA-评级以及区县级弱资质平台，之前需要依赖担保才能发行成功，这类主体未来发债将受到较大影响；第二，对于政府性担保城投债占比较高的省份，新增城投债规模可能出现一定程度下滑。

　　申万宏源固收研究员孟祥娟同样表示，政府性担保融资机构担保的城投债占全部城投的一成左右，但是政府性担保存在明显的结构性：低评级城投债的政府融资担保比例很高，部分省市的城投债对政府性融资担保机构依赖度较高。

　　“部分前期融资较困难的城投公司对担保公司存在一定依赖，政府性融资担保机构退出城投融资担保业务，一定程度上会影响城投公司的对外融资，但对于大部分省份来说，国有担保公司担保的城投债金额占比低于10%，比例不大。” 国信证券固收研究员董德志分析，考虑到2019年政府对基建投资的积极态度，而城投公司融资金额在基建资金来源中的占比仍较高，因此2019年政府对城投公司整体的融资规模倾向应是偏向宽松，不应该是收紧的态势，因此不宜高估《意见》对城投融资的负面影响。

　　信用策略方面，有观点分析，考虑到部分弱资质城投个券利差保护已然不足，倘若因担保缺失问题导致担忧发酵，集中抛售可能出现。一致预期之下，缺乏买盘、个券利差大幅走阔在所难免。中诚信国际分析认为，如果较弱资质城投个券因为缺失担保而导致估值出现大幅调整，可能引发投资者抛售该类债券，使得投资者偏好进一步倾向资质较好城投平台，或导致融资平台进一步分化，加剧“马太效应”。